Politische PR

Als drittes und (einstweilig) letztes Thema der Kommunikationswissenschaft möchte ich heute über Politische PR berichten. Zeit ihrer erst kurzen Existenz hatte sie nicht nur gegen den schlechten Ruf als “Propaganda” zu kämpfen, sondern muss sich darüberhinaus in der Nische zwischen Politik und Journalismus bzw. dem Volk beweisen. Ihre Aufgaben und Auswirkungen auf die anderen gesellschaftlichen Systeme sollen nun beschrieben werden. Der Schwerpunkt der weiteren Betrachung liegt auf der Forschung zur politischen PR.

Inhalt:
1  – Die Geschichte der Polit-PR-Forschung
2 – Definition und Abgrenzung zur Propaganda
3 – Aufgaben und Ziele der politischen PR
4 – Erfolgsfaktoren
5 – Zusammenspiel mit anderen gesellschaftlichen Systemen
6 – Ausblick in die Zukunft

1 – Die Geschichte der Polit-PR-Forschung

Die politische PR ist eine relativ junge Disziplin der Kommunikationswissenschaft. Vor 1970 wurde sie zumeist zur Propaganda gerechnet und dementsprechend abschätzig behandelt. Zwar hatten auch in den Vorjahren die Regierung und die Parteien politische PR betrieben, von der Wissenschaft wurde sie aber dennoch erst in der Brandt-Ära entdeckt. Ich schätze, dass es einerseits mit der historischen Abneigung gegen Propaganda zu tun hat, andererseits aber auch damit, dass für und unter Brandt die Öffentlichkeitsarbeit auf eine neue Stufe gestellt wurde. Trotz der durchaus schon vielseitigen politischen PR, an der übrigens auch Albrecht Müller von den NachDenkSeiten führend beteiligt war, verengte sich die damalige Forschung hauptsächlich auf Staats-, Regierungs- und Parteien-PR. Dabei wurden zuvorderst Regierungssprecher und das Bundespresseamt (BPA) observiert. Außerdem diskutierte man über die Problematik, Politik angemessen und erfolgreich zu vermitteln. Ein weiterer Ankerpunkt war die Diskussion über zu große Medienmacht im politischen Prozess. Dabei waren mitnichten nur die 68er mit ihrer Aversion gegen Monopole wie Springer beteiligt, sondern auch so bekannte Theorien wie die Schweigespirale von Nölle-Neumann, die den Konservativen Munition für ihre Ansichten lieferte, es gäbe einen linken Bias der Massenmedien, einen sogenannnten “Rotfunk”.

Die zweite Etappe der PR-Forschung setzte etwa Mitte der 90er ein. Hier standen vor allem Politikvermittlung und “Polit-PR” im Blickpunkt. Nun fand auch die PR von Parlamenten und anderen politischen Akteuren (wie die Neuen Sozialen Bewegungen) mehr Beachtung. Das Phänomen Lobbying wurde kontrovers diskutiert. Daneben wurde zu den Aufgaben und Zielen der politischen Öffentlichkeitsarbeit geforscht und PR-Kampagnen analysiert.

Um die Jahrtausendwende wechselte der Fokus dann zur Strategie politischer Kommunikation. Wahlkampf rückte in den Mittelpunkt der Forschungsbetrachtungen. In diesem Rahmen wurden auch die Phänomene Personalisierung, “Amerikanisierung” und “Modernisierung” debattiert; eine Entwicklung, die auch im Rundfunk ihren Niederschlag fand. Außerdem bearbeitete die Kommunikationswissenschaft die Bereiche Politisches Marketing, Politikberatung und auch weiterhin Lobbying. Die Rolle von Think-Tanks fand auch langsam Beachtung. Allgemein sah man eine Professionalisierung der strategischen politischen Kommunikationsberatung.

Mittlerweile wähnt man sich in der “Mediengesellschaft”. Medialisierung und ihre Folgen für politische Organisationen und Prozesse sind aufgrunddessen zentrale Punkte heutiger PR-Forschung. Man versucht nun auch, weiter ins Detail zu gehen und einzelne Prozesse zu analysieren und kleinere (aber dennoch wichtige) Akteure und ihre politische PR zu würdigen, beispielsweise NGOs, Verbände oder Gewerkschaften. Außerdem probierte man, Gesamtzusammenhänge darzustellen und die Polit-PR in ihrer Wechselwirkung mit anderen gesellschaftlichen Systemen zu erfassen, auch in der Rückwirkung der strategischen politischen Kommunikation auf die politischen Institutionen selbst.

Trotzdem fehlt immer noch viel Forschung zu wichtigen Bereichen. Der Wissenschaft werden in den nächsten Jahren sicher die großen Themen nicht ausgehen. Wenig wurde bisher beispielsweise zu Unterschieden zwischen einzelnen Politikfeldern und zwischen einzelnen Phasen politischer Prozesse gesagt. Auch institutionelle Felder wie die PR von Verbänden oder politische Beratungen finden noch zu wenig Beachtung. Es wäre auch nicht verkehrt, sich von den Sozialwissenschaften zur Reflexion über Normen für Regierungs- und Verwaltungskommunikation inspirieren zu lassen.

2 – Definition und Abgrenzung zur Propaganda

Auch die Definition von politischer PR bzw. politischer Öffentlichkeitsarbeit fällt schwer. Zu schnell ändern sich Gebiet und Forschungsperspektive, um eine konsistente Definition zu liefern. So findet sich zu jeder Definition vernichtende Kritik in den folgenden Publikationen. Dennoch möchte ich zwei herausgreifen. Die erste ist von Franz Ronneberger: “Politische Öffentlichkeitsarbeit ist politisches Handeln politischer Institutionen und Organisationen, das mit PR-Rollen zusammentrifft bzw. von PR-Rollen mitbestimmt, modifiziert und geleitet wird”. Eine andere Definition gibt seine Schülerin Gabriele Pauli-Balleis (ja, DIE Gabriele Pauli), die Ende der 80er die Polit-PR der CSU analysierte: “Politische Öffentlichkeitsarbeit ist die planmäßige Strategie zur Präsentation der Parteiprogramme, -themen und -politiker gegenüber den Umweltsystemen der Partei, mit der Absicht, Einstellung und Verhalten dieser Umweltsysteme im Sinne des Parteiziels – der Gewinnung politischer Unterstützung durch Einstellungsintensivierung oder -veränderung – zu beeinflussen”.

Zusätzlich zu den umfassenden Definitionen muss auch das Rüstzeug des Öffentlichkeitsarbeiters genannt werden. Er arbeitet mit Analysen, Erfolgskontrollen, sucht Beziehungen zu Personen und Institutionen und versucht, diese zu intensivieren und zu erhalten. Sein Aufgabenbereich hat eine mikrosoziale und eine makrosoziale Komponente. Mikrosozial managt er die Informations- und Kommunikationsprozesse zwischen relevanten Organisationen und ihren internen und externen Umwelten (im Sinne von Teilöffentlichkeiten). Makrosozial versteht sich die PR als publizistisches Teilsystem, das soziale Funktionen übernimmt (siehe nächster Abschnitt). Arbeitsorganisation, Berufsrollen und berufliche Entscheidungsprogramme bestimmen die PR-Forschung. Sie beschreibt die PR u.a. als Schnittstelle zwischen Politik und Journalismus und den für die sozialen Systeme typischen Mix aus Mitteln, Methoden und Arbeitsinstrumenten.

Propaganda bedient sich im Gegensatz zur politischen PR einer unidirektionalen und beeinflussenden Kommunikation. Für sie existiert keine Norm, wahrheitsgemäß zu berichten. Einfache Kommunikationsmittel herrschen vor: starke Durchdringung, häufige Wiederholungen, einfache Stereotype, klare Wertungen und die Vermischung von Information und Meinung prägen ihr Bild. Zu ihren Methoden gehören auch Emotionalisierung und der Einsatz von Feindbildern. Propaganda kann nur innerhalb einer zentralisierten, nicht-demokratischen Öffentlichkeitsstruktur erfolgreich sein, sie bedarf staatlich abhängiger oder gelenkter Medien. Propaganda wird vor allem als Instrument sozialer Kontrolle genutzt.

Politische Öffentlichkeitsarbeit hingegen arbeitet mit einem breiten Spektrum an Instrumenten und sucht auch den Dialog. Für sie gelten die Normen wahrheitsgemäßer und sachlicher Information, ähnlich wie beim Journalismus. Es herrscht das “Prinzip des freiwilligen Informationsangebots”. Politische Öffentlichkeitsarbeit bzw. Polit-PR überschneidet sich weitgehend mit dem Gebiet der Politikvermittlung und kann auch als solche angesehen werden. Man unterscheidet zwischen funktionaler und organisierter PR. Während bei der funktionalen PR Einzelakteure handeln, z.B. Politiker im Interview, agieren bei der organisierten PR Abteilungen oder Teilorganisationen, z.B. in Form von Broschüren oder Pressemeldungen.

3 – Aufgaben und Ziele der politischen PR

Den Bereich Polit-PR kann man in vier Bereiche unterteilen. Der wohl offensivste davon ist die politische Werbung. Sie ist reine Einwegkommunikation. Ihre Mittel sind Slogans, Anzeigen, Plakate, Werbespots und Aufkleber, um nur ein paar zu nennen. Dahinter steckt im Idealfall eine gezielte Werbestrategie, um neue Wähler anzulocken und Stammwähler zu halten. Aus diesem Grund spricht man bei politischer Werbung auch von “Politmarketing”. Außerdem wird sie auch zur Anwerbung neuer Parteimitglieder eingesetzt. Sie erfüllt eine persuasive Funktion. Die politische Öffentlichkeitsarbeit hat hingegen eine Informationsfunktion inne. Sie wird initiiert und gestaltet von Akteuren und Institutionen des politischen Systems und führt zu politischer Berichterstattung. Das Ausmaß dieses Effekts bestimmt ihren Erfolg maßgeblich. Der dritte Typ politischer PR ist die besagte politische Berichterstattung. Sie findet in Zeitungen, Magazinen, Fernsehsendungen oder anderen medialen Erzeugnissen statt. Schlussendlich gibt es auch noch die direkte politische Kommunikation, innerhalb der Politik oder in Berührung mit anderen gesellschaftlichen Subsystemen (z.B. Wirtschaft, Wählerschaft) oder innerhlab dieser Subsysteme (Schule, Stammtisch, etc.).

PR-Abteilungen haben generell sechs Aufgaben:
1. Die Beobachtung der Organisationsumwelt. Hierbei wird die öffentliche Meinung analysiert und interpretiert.
2. Planung und Analyse. Neben Forschung zur PR wird die Organisationssituation analysiert, Kommunikationsziele festgelegt und Strategien entwickelt. Des Weiteren versucht man, Teilöffentlichkeiten bzw. relevante Zielgruppen zu bestimmen. Neben adäquater Zeitplanung und Budgeting ist auch die Evaluation der PR-Aktivitäten wichtig.
3. Externe und interne Information. Dabei dreht sich alles darum, die ersonnene Strategie umzusetzen und die routinemäßig anstehenden Kommunikationsmaßnahmen durchzuführen (z.B. Betriebszeitung, Parteiblatt). Es wird versucht, ein günstiges Image der Organisation nach außen und ein angenehmes Betriebsklima innen herzustellen (corporate design + corporate identity). Dieser Gedanke wird noch weitergetragen, indem man an der Gestaltung einer Organisationskultur arbeitet (corporate philosophy).
4. Beratung der Organisationsspitze auf allen Ebenen. Dieser Punkt wird von der Praxis und der Forschung immer wieder angemahnt, aber selten durchgesetzt – denn die Mächtigen wollen sich oft nicht reinreden lassen, auch wenn es manchmal ganz gut wäre.
5. Kritik nach innen. Ähnlich zu Punkt 4 geht es darum, dass die PR-Berater auf interne Fehler aufmerksam machen sollten, um die anderen genannten Ziele zu befördern.
6. Konfliktregelungen. Auch oft nur stiefmütterlich behandelt, sind sie im Fall des Falles Gold wert. Wer sich früh über mögliche Fallstricke Gedanken macht und seine Krisen-PR plant, hat im Ernstfall die Nase vorn und kann schnell reagieren. Auch proaktive Maßnahmen sind möglich, also geeignete Methoden, um den Krisen vorzubeugen. Dabei dreht sich die Arbeit der PR eigentlich nicht um die wirkliche Krise (Bestechungsskandal, Betriebsunfall etc.), sondern um deren günstige Kommunikation nach außen und innen.

Um einen zentralen Akteur der politischen PR herauszugreifen, sollen kurz die Aufgaben des Presse- und Informationsamts der Bundesregierung (BPA) erläutert werden: Es soll einerseits die Bundesregierung über in- und ausländische Medienberichterstattung unterrichten. Andererseits soll es – in umgekehrter Richtung – die Medien über die Politik der Bundesregierung informieren. Außerdem vertritt es die Bundesregierung auf Pressekonferenzen. Die hauseigene Auslandsabteilung hat zudem den Grundauftrag, die deutsche Selbstdarstellung im Ausland günstig zu gestalten.

Unterscheiden lassen sich drei PR-Stile, nämlich erstens die spontane PR (z.B. Broschüren), zweitens die routinisierte PR (z.B. wöchentliche Pressekonferenzen) und drittens die strategisch geplante PR (z.B. Kommunikationskampagnen). Alle drei Formen sollten bei sinnvoller Öffentlichkeitsarbeit je nach ihren Vorzügen genutzt werden, um maximalen Erfolg zu erreichen.

In gesellschaftlicher Hinsicht kann man bei der PR drei unterschiedliche Ebenen ausmachen. Zum einen die makrogesellschaftliche Ebene, bei der es um gesamtgesellschaftliche Funktionen des publizistischen Teilsystems PR geht. Zum zweiten die mesogesellschaftliche Ebene, die sich um Beziehungen des PR-Systems zu anderen gesellschaftlichen Funktionssystemen dreht (z.B. Politik, Wirtschaft, Recht). Über sie wird im nächsten Abschnitt noch zu reden sein. Und zuletzt die Mikro-Ebene, die sich mit Funktionen der PR für einzelne Organisationen innerhalb ihrer Umwelt befasst.

Die besagten Funktionen der PR lassen sich wie die Funktionen der Sprache in 3 Punkte gliedern:
Die Ausdrucksfunktion. Die PR informiert über ihre Produzenten oder die jeweilige Organisation.
Die Darstellungsfunktion. Sie bezieht sich auf die Darlegung von Sachverhalten (in günstigem Licht).
Die Appellfunktion. Sie dreht sich um die Wirkung auf den Rezipienten. Er soll von der Sache überzeugt werden.

Neben diesen Funktionen setzt die PR darauf, über Themen zu “herrschen”, indem man sie generiert (Agenda-Building und Agenda-Setting), interpretiert (Frame-Building), bewertet und für die Aktualisierung entscheidend ist. Die PR-Abteilung bestimmt über die Aktualität durch den Publikationszeitpunkt.

Politische PR dient generell der Herstellung von Öffentlichkeit. Darin unterscheidet sie sich nicht vom Print-Journalismus oder dem Rundfunk. Ihr geht es aber zusätzlich darum, die Aufmerksamkeit zu oder weg von bestimmten Sachverhalten zu lenken. Außerdem werden mittels Polit-PR Ansichten, Lösungen und Interpretationen kommuniziert, mit dem Ziel, öffentliche Unterstützung zu erreichen. Während Journalisten auf Viefalt, Objektivität und Faktentreue Wert legen (sollten), gibt es für die PR kein Idealbild objektiver Wahrheit. Ihr sind deswegen die Blickwinkel, Interpretationen und Kontexte der Berichterstattung besonders wichtig.

4 – Erfolgsfaktoren

Der Erfolg politischer PR lässt sich naturgemäß nur schwer bestimmen. Die Einstellung der Menschen und ihre Änderung, womöglich durch erfolgreiche PR, lassen sich kaum zufriedenstellend messen. Etwas anders ist dies bei der PR in Wahlkämpfen, da mit dem Ausgang der Wahl und der politischen Berichterstattung im Vorfeld zeitnah harte Fakten vorliegen, die eine Analyse erlauben. Deswegen versteifte sich die PR-Forschung Ende der 90er auf dieses Gebiet und ließ leider die alltägliche PR der Parteien und anderer Akteure etwas aus den Augen.

Vor allem der Wahlkampf von Clinton 1992 fand viel Beachtung, noch mehr dann der Wahlkampf von Labour 1997. Beide wurden von der SPD aufmerksam verfolgt und ihre erfolgreichen Methoden dann im Wahlkampf 1998 erfolgreich implementiert. Dieser Einfluss war bald als Amerikanisierung verschrien. Ihr zugrunde liegt eine Professionalisierung der Kampagnenkommunikation. Durch die zentrale Planung und Kontrolle aller Kommunikationsaktivitäten und Anstellung von Experten im Bereich PR, Marketing, Werbung und Umfragen gelang es, eine integrierte Kommunikationsstrategie zu etablieren. Sie war vor allem deswegen nötig geworden, da sich das Publikum bzw. die Wählerschaft zunehmend fragmentierte (immer mehr kleinere Interessengruppen) und die Wählerbindung wegen der gesellschaftlichen Entwicklung (Diversifikation) zunehmend verloren ging. Auch die mediale Entwicklung – die zunehmende Wichtigkeit von Massenmedien zur Herstellung von Öffentlichkeit – trug zur “Amerikanisierung” bei. Folgerichtig fand der Wahlkampf mehr medienzentriert als parteibasiert statt. Dies hatte auch eine Erosion der Parteien zur Folge. Sie wurden unwichtiger, v.a. die Parteimitte, und Politikberater immer wichtiger.

Diese Politikberater wurden auch als Spin-Doktoren bekannt. Ihre Aufgabe ist es, die öffentliche Meinung zu beeinflussen, indem sie Informationen für die Öffentlichkeit oder die Medien in eine günstige Richtung ändern bzw. verzerren (Bias). “Spin” ist also die Interpretation bzw. der Blickwinkel, unter dem Ereignisse betrachtet werden. Da es keine objektive Wahrheit gibt, sieht sich die PR bzw. der Spin-Doktor berechtigt, mittels Medien die Realität zu formen. Die zentralen Spin-Doktoren 1997/98 waren Peter Mandelson im Labour-Team und Bodo Hombach in der SPD-”Kampa”. Sie standen in enger Verbindung und tauschten sich nach dem Wahlerfolg von Labour intensiv aus. Ihre Aktivitäten waren nur in England Ziel von Kritik, in Deutschland spielten sie als “Wahlkampfmanager” medial eine eher untergeordnete Rolle – was angesichts ihrer Wirkung überraschen muss. Dazu später mehr.

Die Erfolgsfaktoren in diesem Wahlkampf (und wohl von politischer PR im Allgemeinen) waren vielseitig. Zum einen war die Zentralisierung der Kommunikation von entscheidender Bedeutung. Labour ging sogar so weit, dass jedes Parteimitglied Interviews erst von der Wahlkampfzentrale authorisieren lassen musste. Zweck der Übung ist, dass die Partei dann einig erscheint und sich der Parteilinie keine Konflikte in den Weg stellen. Damit schafft man freie Bahn für die gewünschte PR und Bildung eines günstigen Images. Eine Message, hinter der eine ganze Partei vereint steht, hat per se eine überzeugendere Wirkung (süffisant könnte man auch “Millionen Fliegen können nicht irren” sagen). Um eine solche Zentralisierung möglich zu machen und dabei keine Animositäten innerhalb der Partei auszulösen, ist es eminent wichtig, alle Parteimitglieder gleich informiert zu halten und auf Parteilinie zu bringen und zu halten.

Die zweite wichtige Maßnahme ist das Rapid Rebuttal, also die schnelle Erwiderung von Angriffen des politischen Gegners. Auf jedes einzelne Statement des Gegners wird sofort geantwortet, um ihn nicht die Oberhand über die öffentliche Meinung zu irgendeinem Thema gewinnen zu lassen, sondern den eigenen Blickwinkel ins Gespräch zu bringen oder Fehlinformationen zeitnah zu korrigieren. Wenn die Angriffserwiderung wie damals bei Labour faktisch Hand und Fuß hat und noch dazu schneller ist als die medieneigenen Informationssysteme, kann es dazu kommen, dass die Medien sich bei der Suche nach ausgleichenden Bewertungen mehr und mehr auf die PR der Partei verlassen und damit ungewollt deren Bias teilweise übernehmen.

Drittes Glied in der Kette der Erfolgsfaktoren ist das Monitoring. Das Wahlkampfteam hat die Aufgabe, jeden Tag von morgens bis abends die Nachrichten zu beobachten. So wird es möglich, gegebenfalls schon auf Agenturberichte korrigierend einzuwirken oder ein entsprechendes Rapid Rebuttal gleich nach deren Veröffentlichung zu lancieren. Durch diese Beobachtung wird nicht nur eine schnelle Reaktion auf jedwede neue Entwicklung oder Unannehmlichkeiten ermöglicht, sondern auch die eigenen PR-Aktivitäten evaluiert und in Folgeprozessen überarbeitet.

Außerdem werden so viele Daten wie möglich über Medienunternehmen, Journalisten und Wähler gesammelt. Ihre Eigenheiten, Vorlieben und Ausrichtung werden analysiert, genutzt und auch versucht zu verändern. Außerdem nutzt man medientypische Gratifikationen aus, um Journalisten gefügig zu halten: Sie wollen schließlich früher, exklusiver und detailreicher berichten als die Konkurrenz und als Insider mit guten Kontakten gesehen werden und als Experten gelten, die die “wahre” Geschichte hinter den offiziellen Geschichten kennen.

Ein guter Spin-Doktor weiß diese Eigenheit zu nutzen und versorgt Journalisten mit gezielten Indiskretionen, versucht aber auch im Fall ungünstiger Berichterstattung, auf die Journalisten einzuwirken, diese abzuschwächen oder sein zu lassen. Dabei werden Beschwerden und letztlich auch Drohungen eingesetzt. Man beschwert sich bei den entsprechenden Medienunternehmen oder in aller Öffentlichkeit über unfaire Behandlung und verzerrende Berichterstattung. Falls einzelne Journalisten übermütig werden, droht man ihnen damit, sie vom Informationsfluss abzuschneiden. Diese Disziplinierungsmaßnahme wirkt im Regelfall, weil Journalisten dadurch so ins Hintertreffen geraten würden, dass ihre Arbeit weniger effizient wäre und durch schwarze Flecken in ihren Berichten letztendlich auch ihre eigene Legitimation leidet – gerade wenn die Konkurrenz dort Licht ins Dunkel bringt. Trotzdem empfinden alle Journalisten diese Einflussnahme als äußerst unangenehm und versuchen, ihr durch weitflächige Kontakte zu entkommen.

Außerdem sind Spin-Doktoren und Politische Öffentlichkeitsarbeiter damit beschäftigt, die politische Strategie ihrer Dachorganisation zu erklären. Auch die  mediengerechte Interpretation von Äußerungen der eigenen Politiker gehört zu diesem Aufgabenbereich.  Sie beraten darüberhinaus die Politiker bzw. Verantwortlichen bezüglich der Strategie oder bei Reden und vor öffentlichen Debatten. Zu ihren Aufgaben gehört auch, Umfragen in Auftrag zu geben, Fokusgruppen einzuberufen und Basisarbeit zu leisten. Daneben sind sie parteiintern für Werbeberatung und -produktion zuständig. Einige Spin-Doktoren lassen auch leicht egoistische Züge erkennen und promoten ihre eigene Tätigkeit als unerlässlich für den Erfolg der Partei. Die von den Medien wahrgenommene Wichtigkeit der Spin-Doktoren sorgt für einen Hype rund um dieses Thema, der sich aufgrund der Publizität positiv auf die Partei und ihre Wahlchancen auswirken  kann.

Die Berichterstattung über Spin-Doktoren hat mehrere Gründe. Zum einen faszinierten die schillernden neuen Figuren auf der politischen Bühne die Journalisten. Sie trieb auch der Drang zur Offenlegung ihrer Machenschaften an. Dadurch kam es aber zu einer Umkehrung der politischen Bühne: Die eigentlich wichtigen Politiker wurden zunehmend in den Hintergrund gedrängt und die Berater aus den dunklen Ecken nach vorne geholt. Diese Verdrehung beinhaltet die Gefahr, der Politik nur noch zynisch zu begegnen. Es kann dadurch nämlich der (imho nicht so falsche) Eindruck entstehen, die Politik wäre sowieso v.a. von fremden Interessen bestimmt und würde in Hinterzimmern ausgekungelt werden. Verstärkt wird dieser Eindruck dadurch, dass Journalisten sich im Normalfall nicht trauen, negativ über die Kampagne und deren Leiter zu berichten, da sie im Wahlkampf auf die Spin-Doktoren und ihre Hintergrundinformationen angewiesen sind.

Wie oben schon kurz angesprochen führt diese Abhängigkeit auch zu einer tiefen Skepsis und Ablehnung gegenüber jeglicher PR. Die Journalisten beobachteten das neue Phänomen der Spin-Doktoren genau und beschwerten sich auch gerade beim Labour-Wahlkampf über die deren Kontrollwut. Für die Spin-Doktoren besteht bei der Einflussnahme auch die Gefahr des “Overspinnings”, also des Übertreibens ihrer Tätigkeiten.

Die Abhängigkeit hat außerdem noch eine Auswirkung, die in England, aber v.a. auch in Deutschland sichtbar wurde und wird. Die Journalisten übernehmen die Informationen, ohne deren Quelle zu nennen. Oft ersetzen sie auch die weitergehende Hintergrundrecherche; zu oft verlassen sich die Journalisten auf die PR und gleichen sie nur mit der PR anderer Parteien und ihrem eigenen Vorwissen ab. Nicht nur manche PR, sondern auch die Faulheit der Journalisten, ihre Informationen ordentlich zu prüfen und Quellen zu nennen, sind eine Gefahr für die journalistische Ethik und die Demokratie. Es ist auch zu vermuten, dass die Journalisten sich dessen schämen und deswegen ihre Informationsquellen nicht benennen, wenn es sich um PR handelt.

Ein allgemeiner Vergleich zwischen den Wahlkämpfen von Schröder und Blair führt zu der Erkenntnis, dass die englischen Praktiken der Spin-Doktoren – sprich Beschwerden und Drohungen und Kontrollwut – in Deutschland nicht in dieser Form auftauchten. Sie waren wohl auch nicht nötig, da sich in Bonn über die Jahre informelle Zirkel zwischen Journalisten und Politikern herausbildeten, deren Währung Information war. Es ist anzunehmen, dass dies im heutigen Regierungssitz Berlin noch ähnlich abläuft. Die deutschen Medien schrieben deswegen auch wenig und nur indifferent über Spin-Doktoren und bezeichneten sie nicht sehr distinktiv als “Wahlkampfmanager”. Die englischen Medien griffen das neue Phänomen vielfach auf und beschrieben deren Disziplinierung und Synchronisierung der eigenen Partei als Beitrag zum Wahlkampf. Das Fehlen der für Bonn üblichen Zirkel führte in London auch dazu, dass Pressesprecher (also Öffentlichkeitsarbeiter) häufiger erklären mussten, wie Politiker bestimmte Aussagen gemeint hatten. In Bonn wurde das informell geregelt. Englands Medien sind auch mehr als die deutschen Medien am Kopf-an-Kopf-Rennen (”election horserace”) interessiert, was wohl im Wahlsystem begründet liegt, und berichten länger über den Wahlkampf als ihre deutschen Pendants. Auch die Hintergrundstrategie der Parteien und die Beziehungen zwischen Medien und Politik werden nicht selten thematisiert. Im deutschen Blätterwald herrscht dazu mehr Schweigen als Offenheit. Beachtung fand damals nur die schlechte, als altbacken empfundene Kampagne der CDU (Nachrichtenfaktor “Negativität”). Sie wurde dafür herb kritisiert, was man wohl auch als indirekten Erfolg der SPD-Kampagne werten darf.

Für die politische PR ist öffentliches Vertrauen ein zentraler Faktor. Dabei treffen sie die Einbußen in punkto Vertrauen besonders hart. Zwischen 1977 und 1992 verringerte sich das Vertrauen der Bevölkerung in führende Politiker kontinuierlich bis auf unter 30 Prozent. Damals vertrauten noch etwa die Hälfte der Bundesbürger der Politik – dieser Wert ist inzwischen auch weiter gesunken. Fast noch düsterer sieht es für den Journalismus aus. Presse, Hörfunk und Fernsehen verzeichnen atemberaubend tiefe Werte. Auch die Qualität wird als immer geringer eingeschätzt: Nur rund 30 Prozent der Menschen empfinden die Kompetenz der Medienfachleute als ausreichend. Die eh schon schlecht beleumundete PR hat als Zwischeninstanz dadurch noch mehr zu kämpfen. Sie muss deswegen vor allem versuchen, Diskrepanzen im zeitlichen Verlauf zu verhindern oder sie zu verdecken (z.B. das Brechen von Wahlversprechen) und damit Kongruenz zwischen Handeln und Kommunikation zu erzeugen. PR kann aber auch genutzt werden, um Diskrepanzen zu thematisieren, wie dies bspw. bei der inneren Zerrissenheit der FDP zum “Großen Lauschangriff” der Fall war. Hier bieten sich vor allem dem politischen Gegner Chancen, die wichtige Einigkeit nach außen zu zerstören und dadurch die Glaubwürdigkeit und das Vertrauen in die Lösungskompetenz zu schmälern. Interne PR sollte sich deswegen darauf richten, solche Diskrepanzen zu vermeiden und eine einheitliche Linie zu kommunizieren. Ist dies aufgrund der Zerrissenheit unmöglich, so hätte eine Verschleierung wenig Erfolg und würde zum Zeitpunkt der Aufdeckung deutlich größeren Schaden hinterlassen, als wenn die Diskrepanz sofort thematisiert worden wäre. Das Vertrauen in die Redlichkeit der Partei wäre dahin.

Nicht nur interne Diskrepanzen können zu Erfolg und Misserfolg von politischer PR beitragen, sondern auch parteiübergreifende Unterschiede in der Interpretation bestimmter Sachverhalte. Diametral gegenüberstehende Diskrepanzen werden vom Journalismus wegen ihres Nachrichtenwerts aufgegriffen und gelegentlich für die Medienwirklichkeit auch konstruiert und verstärkt. Sie können auch dazu führen, dass das Basisvertrauen ins gesamte politische System verloren geht, weil die Wähler nicht mehr wissen, was sie glauben sollen, und eine kognitive Dissonanz auftritt. Journalisten fällt natürlich auch die interne Diskrepanz zwischen Parteihandeln und -kommunikation auf. Ein solcher Unterschied kann die Glaubwürdigkeit der PR nachhaltig schädigen. Polit-PR muss also darauf bedacht sein, trotz ihrer Verpflichtung kommunikativen Schaden von der Partei im Einzelfall abzuwenden, im Ganzen durch solche Diskrepanzen nicht unglaubwürdig zu werden.

Die Wähler bzw. das Medienpublikum hat weder die Zeit noch die Mittel des Journalismus, Polit-PR auf ihren Wahrheitsgehalt zu prüfen und Hintergründe zu recherchieren. Sie müssen also Vertrauen schenken oder im Zweifelsfall den Berichten misstrauen. Dies hat wiederum globale Auswirkungen auf das Vertrauen in das System insgesamt. Außerdem erzeugt die Medienlogik, bestimmte Nachrichten bevorzugt zu kommunizieren (Nachrichtenwerttheorie, Nachrichtenfaktoren wie Negativität oder Dramatik), eine weitere Diskrepanz zwischen Medienwelt und Realität, die vom Publikum selbstverständlich wahrgenommen wird. Während Gewalt, Kriminalität, Skandale, Sex und andere aufregende Dinge sich auf dem Bildschirm ereignen, ist die Welt da draußen relativ ruhig und undramatisch. Dies kann einerseits zur Wahrnehmung einer “scary world” führen, andererseits aber auch besagte Dissonanz auslösen, die zu einem Absinken des Vertrauens führt. Die Forschung zum Thema öffentliches Vertrauen hinkt leider noch hinterher. Hier würden sich sicher noch weitere interessante Einblicke gewinnen lassen.

5 – Zusammenspiel mit anderen gesellschaftlichen Systemen

Bei den Auswirkungen der PR auf andere gesellschaftliche Systeme ist besonders die Wirkung auf den Journalismus für viele von Interesse. In der Forschung zu diesem Thema haben sich zwei Thesen herauskristallisiert: Zum einen die Determinationsthese, zum anderen das Intereffikationsmodell. Ersteres wird gerade in Deutschland heftig diskutiert, während es im angloamerikanischen Raum keine so große Rolle spielt. Dort fällt diese Forschungsrichtung unter Agenda-Setting.

Die Determinationsthese besagt, dass Öffentlichkeitsarbeit Themen und Timing der Berichterstattung der Medien kontrolliert. Die Medien werden also quasi von der PR determiniert. Im Rahmen ihrer Forschungsarbeit zur Öffentlichkeitsarbeit der Landespolitik in NRW kam Barbara Baerns zu dem Schluss, dass PR die Hauptdeterminante journalistischer Berichterstattung sei, mithin 60-70% der Inhalte auf PR zurückgehen. Die Determinationsthese ist seitdem heftig umstritten. Etwaige Studien brachten nur widersprüchliche Ergebnisse, in der Tendenz mittlerweile gegenteilige Resultate.

Neuer und schlüssiger ist das Intereffikationsmodell von Günter Bentele. Es beschreibt PR und Journalismus als komplexes Verhältnis eines gegenseitig vorhandenen Einflusses, einer gegenseitigen Orientierung und einer gegenseitigen Abhängigkeit zwischen zwei relativ autonomen Systemen. Es finden wechselseitige Induktionen und Adaptionen statt. Während Journalisten PR-Informationen übernehmen, so halten sich Öffentlichkeitsarbeiter an die Medienlogik, bspw. Nachrichtenfaktoren.

Neben der Determinationsrate – der Anteil der Medieninhalte, die auf PR zurückgehen – gibt es auch noch die Response-Rate. Sie ist der Anteil des PR-Materials, der von Journalisten zur Publikation ausgewählt wird. Donsbach und Meißner stellten in ihrer Studie fest, dass die Determinationsrate etwa 50% beträgt, die Response-Rate etwa 20%. Es wird also ein Fünftel aller PR publiziert und ist dann der Hintergrund für die Hälfte des Medieninhalts. Auch wenn dabei nicht die von Baerns festgestellten Ausmaße vorherrschen, so ist der Befund doch erschreckend. Dabei findet sich gerade im Wirtschaftsteil von Zeitungen viel PR-Material wieder, während im Politikteil weniger PR vorherrscht, davon viel aus der Exekutive.

Die Ergebnisse der Forschung sind generell verwirrend und widersprüchlich, da sie die Prozessdimension (z.B. Unterschiede über Zeit) nicht beachten. Der Fokus liegt auch zu sehr auf speziellen Fragen und Situationen. Eine Generalisierung oder Übertragung in andere Bereiche ist dadurch kaum möglich. Außerdem wird der Einfluss von unvorhersehbaren Ereignissen auf PR und Berichterstattung zu wenig untersucht. Dass hier wichtige Meinungsprozesse stattfinden, zeigte beispielsweise die Flutkatastrophe vor der Wahl 2002. Neben dem Organisationslevel ist auch der Zeitungsteil bzw. das Umfeld der Nachricht und der Medientyp wichtig für die Übernahme und Wirkung von PR. Die meiste Forschung basiert bisher auf gedruckten Pressemitteilungen. Dabei werden aber andere mindestens ebenso wichtige PR-Mittel (z.B. Werbekampagne) und Einflussformen (z.B. Journalisten Reisen schenken) völlig missachtet. Oft wird auch verkannt, dass neben dem Agenda-Building und Issue-Management auch das Frame-Building (also Interpretationen und Lösungen für Fragestellungen) eine große Rolle bei einer guten persuasiven Strategie spielt.

Im Framing-Concept wird das Frame-Building auf eine theoretische Grundlage gestellt. Frames sind interpretative Pakete bzw. Muster zur Kategorisierung von Erfahrung und Information. Sie bestimmen die Grenzen, die Richtung, die Positionen und den Zweck einer Diskussion, sind also von zentraler Wichtigkeit für die Öffentlichkeitsarbeit. Eine gute Mobilisierungsstrategie sieht folglich so aus, dass man eigene Frames zu einem Thema einbringt, mit der Hoffnung, damit die Unterstützung der Öffentlichkeit zu gewinnen. Um gehört zu werden, müssen Politiker versuchen, gemeinsame Bezugspunkte und Kontexte (frames of reference) mit ihrem Publikum aufzubauen, was vornehmlich über die Medien geschieht. PR-Erfolg misst sich deswegen darin, wie gut die eigenen Frames möglichst unverändert in die Medien gelangen.
Dabei sind zwei Arten von Frames zu benennen: Thematische Frames und Positionsframes. Thematische Frames werden aufgebaut durch die Betonung bestimmter Subthemen bzw. Aspekte und das Ignorieren anderer möglicherweise ungünstiger Aspekte. Wichtig ist, dass dabei ein konsistenter Blickwinkel etabliert wird. Positionsframes behandeln hingegen Pläne, Lösungen und ideologische und politische Anschauuungen. Positionsframes sind enorm wichtig, denn der Konsens über Definition und Lösung eines Problems entscheidet über die öffentliche Unterstützung von politischen Ideen und Programmen.
Frames werden in drei Schritten kodiert: Der erste ist die Diagnose, sprich die die Natur des Problems identifizieren. Danach folgt die Prognose, in der Lösungsvorschläge erarbeitet werden. Zu guter Letzt ist natürlich auch die Motivation wichtig, also die Ziele, die hinter den Lösungsvorschlägen stecken.

Generell zeigen sich folgende Ergebnisse: Journalisten übernehmen zwar viel PR-Material, kürzen oder ändern es aber im Regelfall und bringen ihren eigenen Blickwinkel ein. Trotzdem herrscht eine gewisse Passivität im Umgang mit PR. Die Themensetzung und -betonung wird meist übernommen. Und, wie oben erwähnt, werden PR-Quellen im Normall nicht angegeben und verschwiegen. Aus Sicht der PR ist die Chance, Inhalte in den Medien zu platzieren, dann besonder hoch, wenn sich das PR-Material an die journalistischen Vorgaben und Standards hält und zeitliche und organisatorische Gegebenheiten des Journalistmus respektiert. Die Beachtung von Nachrichtenfaktoren erhöht die Chance der Übernahme weiterhin.

Aus globaler Sicht kann man einen Medien- und Öffentlichkeitswandel konstatieren, der sich auf das Zusammenspiel der gesellschaftlichen Systeme auswirkt. Die Medien haben generell an Bedeutung gewonnen. Ihre quantitative Ausbreitung und qualitative Ausdifferenzierung hat zu einer Mediatisierung aller gesellschaftlichen Bereiche geführt. Außerdem haben sich die Medien von sozialen und politischen Institutionen entkoppelt und an Autonomie gewonnen. Sie agieren verstärkt nach ökonomischen Kriterien (wie schon bei der Ökonomisierung des Rundfunks besprochen). Politische Kommunikation findet heutzutage vor allem über die Medien statt. Politische Akteure sind deswegen immer mehr auf die Thematisierungsfunktion der Medien angewiesen und müssen sich, wie andere Akteure auch, der Medienlogik unterwerfen. Dabei geht der Trend hin zu  weniger Sachverhalten und Zusammenhängen, mehr Inszenierung, Symbolisierung und Personalisierung. Politik ist auch kein zwingendes Thema mehr, sondern konkurriert mit Themen aus anderen sozialen Systemen (Entpolitisierung). Dies alles hat dazu geführt, dass PR mittlerweile die Primärquelle des Journalismus ist und droht, die eigenständige Recherche mehr und mehr zu ersetzen.

Die Entwicklung schlägt sich auch in einer Änderung der Ziele der Akteure im politischen Handlungssystem nieder. Politiker sind dabei bedacht auf einen Tausch von Informationen gegen Publizität. Die Produktion und Vermittlung verbindlicher Entscheidungen benötigt die Massenmedien zur Vermittlung nach innen (z.B. Partei) und außen (z.B. Wählerschaft). Dabei geht es nicht nur um die Herstellung von Öffentlichkeit für politisch wichtige Themen und Interpretationen, sondern auch um persönliche Publicity. Es findet ein Doppelspiel statt: Zum einen ist der Akteur Repräsentant seiner Organisation (z.B. Politiker – Partei), zum anderen aber auch sein eigener persönlicher Vertreter. Machterwerb und Machterhalt sind die persönlichen Antriebe hinter den Handlungen. Außerdem braucht der Politiker die Journalisten als inoffizielle Informationsquelle und nutzt eigene Informationen als Währung. Aus dieser Konstellation entstehen hierarchische Kommunikationsstrukturen, die politische Machtstrukturen reproduzieren und die Karrierechancen einzelner Politiker (und Journalisten) beeinflussen.

Die Journalisten sind im Gegensatz zu den Politikern größtenteils austauschbar, was auch ihr größter Nachteil im Tauschhandel auf dem Informationsbazar ist. Die hohen ethischen Anforderungen ihres Berufs schränken ihren Handlungsfreiraum weiter ein. Sie befinden sich außerdem im Wettbewerb mit anderen Journalisten und Medien, auch innerhalb der Redaktion, um journalistische Leistungen und Positionen auf der Karriereleiter sowie beim Image.

Bei der PR handelt es sich um eine teilautonome Grenzorganisation des politischen Systems. Öffentlichkeitsarbeiter spielen weder im politischen noch im publizistischen Spiel mit, sind aber streng genommen auch keine passiven Zaungäste. Wie der Name “Polit-PR” schon besagt, sind sie stärker aufs politische als aufs Medien-System angewiesen. Ihre Aufgabe ist es, die kommunikativen Interaktionen zwischen Politikern und Öffentlichkeit zu managen. Dabei kontrollieren sie einen zentralen Bereich der Unsicherheit von Politikern (Tagesordnung politischer Themen) mittels Thematisierung und Dethematisierung. Im Spiel zwischen Journalismus und Politik besitzt die PR eine geringere Macht: Sie kann von beiden Seiten umgangen werden (z.B. in direkten Gesprächen). Deswegen ist die Öffentlichkeitsarbeit immer auch damit beschäftigt, ihre eigene Relevanz darzustellen und zu beweisen.

6 – Ausblick in die Zukunft

Für die nächsten Jahre bleibt zu erwarten, dass die Mediatisierung der Politik weiter zunehmen wird. Deswegen wird Politische Öffentlichkeitsarbeit bzw. Polit-PR auch immer wichtiger werden. Es ist außerdem abzusehen, dass personalisierte PR anwachsen wird und mehr strategische Aspekte in die politische Kommunikation einfließen. Durch die stärkere Orientierung an Strategien wird es auch in der Öffentlichkeitsarbeit zu einer höheren Professionalisierung kommen. Sie wird auch zur Folge haben, dass eine Nivellierung der Parteimitte(n) eintreten wird und mithin auch die Parteibasis unwichtiger werden wird, da sich das Medieninteresse und damit auch die Macht über die öffentliche Meinung zunehmend in der Parteispitze konzentrieren wird. Schon heute ist dies aus meiner Sicht der Fall, v.a. bei SPD und CDU. Für die Parteien werden Spin-Doktoren, auch außerhalb von Wahlkämpfen, wichtiger werden, da die Inhaltsvermittlung mindestens eben so wichtig ist die der politische Inhalt. Schon heute hört man oft den (zugegeben nervigen und oft unzutreffenden) Spruch “Wir haben es nicht richtig kommuniziert”, der genau in diese Richtung deutet. Es ist leider anzunehmen, dass diese Tendenz eher zu- als abnehmen wird.

Des Weiteren ist zu erwarten, dass die Digitale Revolution dazu führen wird, dass die Massenmedien an Wichtigkeit verlieren werden und an ihre Stelle wieder mehr direkte Kommunikation ohne den medientypischen Bias tritt. Die Informationsvermittlung wie -beschaffung wird sich deutlich individualisieren. Mittlerweile ist das Internet in allen Bevölkerungsgruppen außer bei Arbeitslosen und Rentnern als Leitmedium auf dem Vormarsch, was sich wahrscheinlich in Zukunft so fortsetzen wird. Außerdem werden wohl PR mittels Events, dialogischen Elementen und Polit-Sponsoring zunehmen. Hierin liegt eine Herausforderung für unsere politische Ordnung, die auch im derzeitigen Wahlkampf in NRW eine Rolle gespielt hat.

Schlussendlich wird die Polit-PR gestärkt aus den nächsten Jahren hervorgehen. Als konstitutives Element öffentlicher Kommunikation wird sie nicht mehr wegzudenken sein aus dem politischen Leben in Deutschland. Es wäre angesichts der wahrscheinlich unabwendbaren Entwicklung hin zur PR-getriebenen Politik besser, nicht alten Zeiten nachzutrauern, sondern die Herausforderung anzunehmen und die neuen Möglichkeiten zu eigenen Gunsten zu nutzen.