Im zweiten Teil zu Themen der Kommunikationswissenschaft möchte ich die duale Rundfunkordnung Deutschlands vorstellen, also die Koexistenz von öffentlich-rechtlichem Rundfunk und Privatfernsehen. Ich werde erläutern, wie es dazu kam und welche Folgen daraus resultieren.
Inhalt:
1 – Die gesellschaftlichen Aufgaben der Massenmedien
2 – Anfänge des Rundfunks in Deutschland
3 – Einführung des Privatfernsehens
4 – Ökonomisierung – Chance und Gefahr
5 – Organisationsstrukturen und Regulierung
6 – Prognosen für die zukünftige Entwicklung
1 – Die gesellschaftlichen Aufgaben der Massenmedien
Oft ist bei Massenmedien die Rede von der “Vierten Gewalt” neben Legislative, Exekutive und Iudikative. Eine solche Bezeichnung ist zwar theoretisch wie praktisch zu hoch gegriffen, zeigt aber den Anspruch, der an die Medien gestellt wird. Sie haben in einer freiheitlich-demokratischen, pluralistischen Gesellschaft verschiedene Aufgaben, die nun vorgestellt werden sollen.
Am ehesten werden die Medien dem Wunsch nach einer “Vierten Gewalt” gerecht, wenn sie Kritik und Kontrolle am Handeln der übrigen Gewalten und anderer gesellschaftlicher Systeme üben. Diese Aufgabe wird auch Wächterfunktion genannt. Den Mächtigen soll auf die Finger geschaut werden; die Medien sollen der watch-dog der Demokratie sein. Leider werden die Medien diesem Anspruch immer weniger gerecht, was vor allem an der Ökonomisierung der Medienlandschaft liegt, auf die später noch ausführlich eingegangen wird.
Die wichtigste Aufgabe der Medien ist die Erfüllung der Informationsfunktion. Ihnen obliegt es, für verschiedenste Themen (die von ihnen selbst oder von anderen gesellschaftlichen Systemen gesetzt werden) Öffentlichkeit herzustellen. Bei der Berichterstattung sollen sie drei Postulate beachten: Erstens die Vollständigkeit, d.h. es soll umfassend, thematisch vielfältig und plural berichtet werden. Als zweites sollen sie immer möglichst objektiv berichten, d.h. unverzerrt, faktentreu und Nachricht von Meinung getrennt halten. Drittens gilt das Gebot der Verständlichkeit. Auch komplexe Themen müssen für Laien verständlich aufbereitet werden. Außerdem sollte nicht nur das Thema selbst, sondern auch dessen Kontext in der Berichterstattung eine Rolle spielen.
Die Medien sind außerdem eine Sozialisationsinstanz. Über ihr Wirken kommunizieren verschiedene Teilöffentlichkeiten und Subsysteme der Gesellschaft. Die Massenmedien sind dabei als Feedback-Kanal zwischen den einzelnen gesellschaftlichen Gruppen zu sehen. Sie ermöglichen nicht nur soziale Interaktion, sondern auch Integration. Mehr und mehr finden die Menschen über die Medien ihren Platz in der Gesellschaft – eine Erkenntnis, die sich u.a. auch in der Kultivierungsthese niederschlug (Fernsehen als zentraler Enkulturationsfaktor).
Die Massenmedien nehmen außerdem eine Bildungsfunktion wahr. Sie sollen Bildung vermitteln und für Kultur begeistern. Dieser Bildungsauftrag schlägt sich derzeit v.a. in den Dritten Programmen nieder, z.B. wissenschaftliche Lehrsendungen bei BR Alpha oder Konzerte bei 3Sat. In den massenattraktiven Sendern wird diese Aufgabe nicht so offensichtlich wahrgenommen, findet jedoch auch ihren Niederschlag, z.B. bei politischen Sendungen oder Magazinen, die der politischen Bildung dienen (sollten).
Neben den “strengen” Anforderungen haben die Medien natürlich auch eine Unterhaltungsfunktion. Sie sollen Rekreation ermöglichen, Entlastung von den Alltagssorgen bieten und Zerstreuung liefern. Bezüglich dieses Punktes dürfte es die wenigsten Beschwerden gegen die Medien geben. Diese Aufgabe wird wahrgenommen, schließlich ist sie neben Sportübertragungen die lukrativste Sparte.
Neben ihrer offensichtlichen Dienstleistungsfunktion nehmen die Medien außerdem noch eine Werbe- und Zirkulationsfunktion wahr. Sie informieren die Gesellschaft über neue Produkte – nicht nur in der begrenzten Werbezeit, sondern auch im redaktionellen Teil, beispielsweise bei entsprechenden Features (Berichte über Messen, neue technische Entwicklungen etc.). Dadurch animieren sie zum Kauf der Waren und helfen dabei, das Geld im Umlauf und damit die Wirtschaft auf Trab zu halten. Die Funktionstüchtigkeit der Medien sind ergo nicht nur für die Demokratie lebenswichtig, sondern auch für die Wirtschaft.
Die Aufgaben der Medien kann man auch in Gruppen unterteilen: So gehören zu den gesellschaftlichen Funktionen die Herstellung von Öffentlichkeit durch Austausch von Informationen und Transparenz. Außerdem ist gesellschaftlich die politische Sozialisation und Integration sowie die ebenfalls bereits genannten Kritik- und Kontrollaufgaben wichtig. So entstehen und bestehen auch durch die mediale Berichterstattung politische Normen. Dementsprechend ist die Bildungsfunktion von Belang: Die Medien sollen zur Meinungsfindung beitragen und bei der Urteilsbildung zum politischen Geschehen durch umfassende Berichterstattung helfen. Auch gesamtgesellschaftlich sind Massenmedien bedeutend hinsichtlich ihrer Sozialisationsfunktion: Sie vermitteln Normen, Werte, Denkformen und Verhaltensweisen. Daraus erwächst große Verantwortung, die leider nur zu oft nicht im gesellschaftlich wünschenswerten Maß erfüllt wird. Gesellschaftlich relevant ist schließlich auch die bereits beschriebene Rekreationsfunktion.
Eine andere Sichtweise bietet die Politik. Sie formuliert vier Bedürfnisse an die Massenmedien. Sie hat ein Unterrichtungsbedürfnis – die Medien sollen dem politischen System Informationen liefern, was das Volk beschäftigt und wie es zu den aktuellen Themen denkt - vor allem auch, was relevante Teilöffentlichkeiten denken. Die Medien helfen also bei der bottom-up-Kommunikation (Informationsvermittlung). Die umgekehrte Richtung, also top-down (Politikvermittlung) manifestiert sich im Mitteilungsbedürfnis des politischen Systems. Ideen, Vorhaben und Entscheidungen sollen den Wählern erklärt werden. Daran schließt sich das Akzeptanzbedürfnis der Politik an. Via Medien wirbt sie um Unterstützung und versucht, sich öffentlich wirksam selbstdarzustellen. Der Politik wird also von den Medien eine Self-Promotion mit dem Ziel steigenden Wählerzuspruchs ermöglicht. Hierbei muss allerdings klar zwischen redaktionellem Inhalt, Meinung und politischer Werbung getrennt werden. Zu guter Letzt sind politisch auch die internationalen Kommunikationsbedürfnisse von immer größerer Wichtigkeit. Durch die eigenen Medien soll im Ausland ein positiver Eindruck vom eigenen Land entstehen. Viele Staaten unterhalten bzw. unterstützen deswegen eigene Auslandssender. Sogenannte “Mediendiplomatie” ist wichtig für die Außenbeziehungen eines Landes. Auch für die Verbreitung der eigenen Kultur und die Legitimation (außen)politischer Ziele werden sie gebraucht; Hollywood ist dafür das beste Beispiel.
Schließlich kann man die gesellschaftlichen Aufgaben der Medien auch aus individueller Perspektive betrachten. Jeder Einzelne hat das Bedürfnis nach Information. Dabei existiert natürlich eine enorm große Bandbreite an Wünschen und Motivationen, ob es nun die Suche nach Neuigkeiten, nach Ratschlägen oder die Befriedigung von Neugier ist. Es besteht auch das Bedürfnis nach persönlicher Identität, bei deren Suche die Medien helfen. Sie dienen mitunter der Selbstfindung, auch der Selbstbestätigung und der Bestätigung eigener Überzeugungen, helfen bei der Suche nach Verhaltensmodellen und bei der Identifikation mit anderen oder mit propagierten Helden. Die Medien bedienen außerdem das Bedürfnis nach Integration und sozialer Interaktion, das oben schon angesprochen wurde. Ein individuelles Bedürfnis ist natürlich auch die Unterhaltung, wobei auch dafür die Motivation unterschiedlich sein kann, beispielsweise Entspannung oder Langeweile oder auch Wirklichkeitsflucht.
Nach dieser allgemeinen Betrachtung zum gesellschaftlichen Nutzen der Massenmedien möchte ich nun zur historischen Entwicklung des Rundfunks in Deutschland kommen.
2 – Anfänge des Rundfunks in Deutschland
Anfänglich hatte vor allem der Staat ein starkes Interesse an der Verbreitung des Rundfunks. So verbreiteten sich in der Weimarer Republik langsam Funkempfänger/Radios, was die Nazis dann mit dem Werben für den Volksempfänger forcierten. Der Krieg setzte auch ihren Ambitionen ein Ende, flächendeckend Fernseher zu fördern und dadurch auch außerhalb des Kinos mit bewegten Bildern Propaganda zu betreiben.
Auch nach dem Zweiten Weltkrieg diente der Rundfunk als Instrument politischer Kontrolle. Die Alliierten nutzten ihn als Mittel zur Umerziehung der Deutschen. Gerade das Fernsehen sollte das Medium zur Demokratisierung der Deutschen werden. Außerdem sollte der Rundfunk die Integration in den Wiederaufbau des zerstörten Landes fördern.
Um demokratischer Kontrolle und freiheitlichem Gedankengut Rechnung zu tragen, formulierte einer der Gründerväter des NDR (damals NWDR) und spätere BBC-Generaldirektor Hugh C. Greene 1946 die drei Gebote des (öffentlich-rechtlichen) Rundfunks: Niemals solle er zum Parteiensender werden, niemals solle er zum Regierungssender verkommen und niemals solle er das Sprachrohr kommerzieller Interessen werden. Die Einhaltung dieser Gebote und verlangt große Disziplin und stete Wachsamkeit und gelingt, wie einige Beispiele zeigen, nicht immer. Schon damals kam es zeitweise zu offener Feindschaft zwischen Parteien, Regierung und Fernsehsendern. Man erinnere sich nur an Adenauers Abneigung gegenüber den Landesrundfunkanstalten bzw. der ARD, die dann schließlich zur Gründung des ZDFs führte. Auch der Vorwurf eines “Rotfunks” aus der CDU/CSU an die vermeintlich zu linksorientierten öffentlich-rechtlichen Programme dient dafür als Beispiel. Seit der Ernüchterung mit den privaten Sendern finden die Öffentlich-Rechtlichen auch in diesem Metier wieder mehr Zuneigung, da sie für Politiker die einzige Möglichkeit darstellen, große Öffentlichkeit herzustellen – dazu später mehr. Auch das ökonomieskeptische dritte Gebot musste immer wieder gegen Unterwanderungsversuche verteidigt werden, so bei der Schleichwerbung oder neuerdings bei der Umgehung des Werbeverbots mittels Sponsoring, was später auch noch zur Sprache kommen wird.
Doch der Reihe nach. 1950 schlossen sich die (damals 6) Landesrundfunkanstalten zur “Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland” (ARD) zusammen. Sie strahlten ab 1954 ein gemeinsames Programm aus: “Das Erste”. Im Rahmen der bereits erwähnten Bestrebungen Adenauers, die Macht der Rundfunkanstalten zu brechen und die freigewordenen Frequenzen für einen staatsnahen Sender zu nutzen, kam es zum ersten von vielen wegweisenden Rundfunkurteilen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG). Es verkündete 1961, dass Rundfunk von Verfassung wegen staatsfern sein muss und angesichts der Angebotsknappheit binnenplural zu sein hat, d.h. innerhalb des eigenen Programms umfassende Vielfalt garantieren muss. Noch im selben Jahr gründete sich das “Zweite Deutsche Fernsehen” (ZDF), das 1963 den Sendebetrieb aufnahm.
Ende der 60er kamen in den USA und Japan Kabelanschlüsse und Satellitenübertragung auf, was beinahe unbegrenzte Frequenzen und damit ungeahnte Sendervielfalt versprach. Die vormals wegen Frequenzmangels begrenzten Sendeplätze waren nun kein Argument mehr, kommerziellen Interessen den Zugang zu verweigern. Deswegen kam Anfang der 70er auch in Deutschland die Diskussion über eine Verkabelung auf. Auch hier mischte sich wieder das BVerfG im Rahmen des 2. Rundfunkurteils ins Geschehen ein und postulierte, der Rundfunk dürfe nicht dem freien Spiel der Marktkräfte überlassen werden.
Die Debatte entbrannte umso stärker gegen Ende des Jahrzehnts. Die SPD weigerte sich beharrlich, Deutschland verkabeln zu lassen und stützte sich dabei auf einige Studien, die eine drohende Amerikanisierung vorhersahen (Überfrachtung mit Werbung, generelle Kommerzialisierung, kulturelle Entfremdung durch überwiegend amerikanische Produktionen, etc.). Außerdem würde die Angebotssteigerung zu einer Zunahme des TV-Konsums führen, wodurch sich nachteilige Effekte für die Gesellschaft ergäben. Die Zulassung kommerzieller Sender würde außerdem zur Folge haben, dass sich der Rundfunk am Massengeschmack orientiere, da er auf Werbefinanzierung basiere. Die geforderte Inhaltsvielfalt könne deswegen nicht garantiert werden. Darüberhinaus sei Rundfunk eine demokratische und kulturelle Aufgabe der ganzen Gesellschaft. Es gehe um die Gewährleistung von Meinungsvielfalt und nicht um das Bedienen von Einzelinteressen. Allenfalls eine Reform der Öffentlich-Rechtlichen konnte sich die SPD vorstellen.
In der jahrelang hitzig geführten Diskussion brachte die CDU/CSU als Gegenargumente an, dass der wirtschaftliche Wettbewerb (zwischen den Sendern) als freiheitliches Organisationsprinzip den Nutzen zugunsten aller maximiere. Hier sprang die Union auf den marktradikalen neoliberalen (Sieges-)Zug auf, den Milton Friedman gestartet hatte und der die nächsten Jahrzehnte maßgeblich bestimmen sollte – zum Leidwesen vieler Menschen. Sie degradierte den Rezipienten zum Konsumenten und sah den ökonomischen Markt des Rundfunks als “Marktplatz der Meinungen”. Sie argumentierte auch mit dem Wegfall des Frequenzmangels – die “Sondersituation” sei nun zuende, es gäbe keine Gründe mehr gegen die Einführung privaten Rundfunks. Außerdem täte den Öffentlich-Rechtlichen die Konkurrenz ganz gut; sie wären somit zum Sparen gezwungen. Und schließlich solle es ein Gegengewicht zum “Rotfunk” geben, ein rechter (bzw. “mittiger”) zum als links empfundenen bisherigen Rundfunk. Die damalige Naivität der Union und ihre späte Reue hat Deutschland viel gekostet.
Den Lauf der Zeit konnte die SPD nur noch kurz aufhalten. 1978 beschlossen die Ministerpräsidenten, aufbauend auf dem KtK-Bericht von 1976, in vier Städten befristete Versuche mit wissenschaftlicher Begleitung durchzuführen, um die neuen technischen Möglichkeiten zu testen (die sogenannten Kabelpilotprojekte). Obwohl die SPD zu übermütige Verfechter 1979 mit dem Verkabelungsstopp ausbremste, verkamen die Pilotprojekte zum reinen Schaulaufen der späteren Größen des Privatrundfunks, als die Versuche schließlich starteten. Die Länder hatten sich zerstritten und wurden schlussendlich von der rundfunkpolitischen Entwicklung überholt.
1982 kam es nämlich zum Regierungswechsel in Bonn. Die Union übernahm wieder die Macht und setzte nun rigoros ihre Pläne um. Ganz vorn dabei war Postminister Schwarz-Schilling, dem die Verkabelung trotz aller Risiken gar nicht schnell genug gehen konnte. Auch die Satellitenkapazitäten ließ er erweitern. Durch sein Vorpreschen kam es zu einer Präjudizierung (er stellte die Gesellschaft vor eine Entscheidung, die er schon getroffen hatte) und zwang dadurch zur Nutzung der neuen Technik, wenn man das Geld nicht zum Fenster hinausgeworfen haben wollte.
Kurz zuvor war es (1981) zum dritten Rundfunkurteil des BVerfG gekommen. Es schrieb der Regierung ins Stammbuch, dass Wettbewerb Meinungsvielfalt keineswegs sichere. Für private Anbieter müsse deswegen gelten, dass sie bestimmte Auflagen einzuhalten und unter begrenzter Staatsaufsicht zu stehen haben. Dabei sollen Auswahlregeln für deren Zulassung formuliert werden und ein Erlaubnisverfahren eingerichtet werden. Desweiteren seien Leitgrundsätze für den Inhalt des Gesamtprogramms zu erarbeiten. Das BVerfG vollführte allerdings in diesem Urteil eine Kehrtwende zum ersten Rundfunkurteil und postulierte, nicht nur Binnenpluralismus sei die einzig mögliche Programmform, sondern es sei auch Außenpluralismus erlaubt, d.h. dass Vielfalt erst durch viele Anbieter entsteht. Das Gericht gab also den Anspruch umfassender Vielfalt auf und begnügte sich mit geringeren Anforderungen an Privatsender – dies aber nur, solange die Öffentlich-Rechtlichen ihrem Programmauftrag gerecht werden (können).
3 – Einführung des Privatfernsehens
1984 schlug schließlich die Stunde Null für das Privatfernsehen in Deutschland. Via Luxemburg empfingen tausende Menschen außerhalb der Pilotprojekte Privatsender. Da ihre Blockade zusehends umschifft und von der Zeit überholt wurde, gab die SPD im selben Jahr schließlich ihre ablehnende Haltung auf und stimmte der allgemeinen Zulassung des Privatfernsehens zu. Sie machte dabei allerdings zur Auflage, dass die Binnenpluralität der Sender gesichert bleibe (im Rückblick ein schlechter Scherz) und für die Öffentlich-Rechtlichen eine Bestands- und Entwicklungsgarantie gegeben werde.
In der Folge wurden in schneller Reihenfolge die Landesmediengesetze verabschiedet. Wieder wurde dagegen vorm BVerfG geklagt, dem es dadurch einmal mehr zufiel, den politischen Patt zu lösen. Im folgenden vierten Rundfunkurteil wurden Teile des dritten Urteils weiter aufgeweicht (v.a. bzgl. Zulassung der Sender). Neue Grenzen wurden allerdings gegen eine Monopolbildung gezogen: Die Meinungsvielfalt sollte durch Vorschriften bei der intra- und intermediären Konzentration gesichert werden. Das Gericht formulierte außerdem für die Öffentlich-Rechtlichen den “Grundversorgungsauftrag”, der nicht als Mindestversorgung missverstanden werden sollte. Es handelt sich dabei um eine umfassende Informationsversorgung für die ganze Gesellschaft im Sinne der demokratischen Ordnung und des kulturellen Lebens. Rundfunk diene als Selbstbeschreibung der Gesellschaft. Die publizistische Dimension sei höher angesiedelt als die ökonomische Dimension. Nur solange dieser Grundversorgungsauftrag erfüllt werde, seien geringere Anforderungen an private Anbieter zulässig.
Nach der Auflösung des Patts wurde schließlich 1987 im Rundfunkstaatsvertrag die Grundordnung des dualen Rundfunksystems festgelegt. Hierbei wurden auch die Aufträge der ab 1984 gegründeten und aktiven Landesmedienanstalten präzisiert, auf die ich später noch eingehen werde. Sie standen schnell als “zahnlose Tiger” und Steigbügelhalter kommerzieller Interessen unter Feuer. So tolerierten sie Anfang der 90er zahlreiche gewalthaltige und erotische Sendungen (z.B. “Tutti Frutti”), die deutschlandweit für Empörung sorgten. Die Kontroversen führten schließlich 1993 zur Gründung der “Freiwilligen Selbstkontrolle Fernsehen” (FSF), die – ähnlich wie die FSK im Filmbereich – eine Prüfinstanz für Sendungen im Privatfernsehen ist. Zuvor (1991) gestand das BVerfG im sechsten Rundfunkurteil der Bestands- und Entwicklungsgarantie ausdrücklich Verfassungsrang zu. Es betonte außerdem den Grundversorgungsauftrag als Existenzgrundlage des Rundfunksystems und beschwor die Entwicklungsoffenheit des Rundfunkbegriffs (dem wir z.B. die GEZ-Gebühren auf PCs verdanken). Die Finanzierung der Öffentlich-Rechtlichen müsse gesichert und der Finanzausgleich erhalten bleiben.
Apropos Finanzierung und GEZ: 1994 kam es zum sogenannten Gebühren-Urteil. Es legte fest, dass die “Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten” (KEF) nicht mehr als bloßes Hilfsinstrument der Ministerpräsidentenkonferenz dienen solle, sondern als entscheidendes Zwischengremium in einem dreistufigen Prozess zur Gebührenfestlegung fungieren solle – dazu später mehr.
Auch nach all den schlichtenden Urteilen und Neuerungen kam die neue Rundfunkordnung nicht zur Ruhe. Im 1996 neu geschlossenen Rundfunkstaatsvertrag wurde angesichts der Konzentration der Anbieter auf zwei Senderfamilien (Duopol) und dem leidigen Konkurrenzkampf der Länder um Standortvorteile eine noch stärkere institutionelle Zentralisierung beschlossen. Zu diesem Zweck wurde die “Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich” (KEK) geschaffen und die “Konferenz der Direktoren der Landesmedienanstalten” (KDLM) konstituiert. Im Rundfunkänderungsstaatsvertrag von 2002 wurden schließlich klare Grenzen festgelegt: Kein einzelner Anbieter solle über 25% Zuschaueranteil kommen (alle firmeneigenen Sender zusammengenommen), was durch die KEK zu ermitteln sei. Sollte dieses Limit überschritten werden, dürfen keine neuen Sendelizenzen an denjenigen Anbieter vergeben und Fusionen untersagt werden.
4 – Ökonomisierung – Chance und Gefahr
Die Zulassung des Privatfernsehens hat die Medienlandschaft Deutschlands gehörig durcheinandergewirbelt. Die Anpassung und Abgrenzung der beiden Säulen hat die Debatte der 90er stark geprägt. Vor allem im Hinblick auf die Wirtschaftlichkeit gibt es mittlerweile nicht nur für die privatrechtlichen, sondern auch für die öffentlich-rechtlichen Anstalten strenge Vorgaben. Er muss sich trotz seines eigentlichen Zweckes (Grundversorgung s.o.) teilweise der Marktlogik beugen. Dies hat einige Vorteile, aber auch viele Nachteile. Beides soll nun zur Sprache kommen.
Bei den beiden Säulen kollidieren zwei verschiedene Welten, die sich aber trotzdem gemeinsam in einer Welt arrangieren müssen. Dies ist nicht einfach, da für die Öffentlich-Rechtlichen der publizistische Wettbewerb das Maß aller Dinge ist, während bei den Privaten der ökonomische Wettbewerb über Wohl und Wehe entscheidet. Ertrags- und Gewinnmotive stehen hinter ihrem Handeln, Effizienz und Rentabilität sind die Wegmarken. Die Öffentlich-Rechtlichen sollten sich hingegen am Gemeinwohl orientieren und sich der Aufklärung und demokratischen Kontrolle verschreiben. Deswegen sind sie gebührenfinanziert, um sowohl Staat als auch Wirtschaft von ihnen fernzuhalten; nur ein kleiner Werbeanteil wird ihnen zugestanden. Die Privaten finanzieren sich nur über Werbung, was sie folglich auch stark abhängig von der Konjunktur macht. Sie dürfen sich aber fast frei in allen Marktsegmenten betätigen, während die Öffentlich-Rechtlichen diesbezüglich eingeschränkt sind: Sie dürfen im Internet nur Annexdienste anbieten und neuerdings Sendungen nur noch 1 Woche anbieten. Auch im Zeitschriftenmarkt dürfen sie sich beispielsweise nicht betätigen. Den Privaten steht das frei. Dadurch entstehen logischerweise große Medienkonzerne wie z.B. Bertelsmann, die in allen Segmenten aktiv sind und durch ihre Meinungsmacht das demokratische Fundament bedrohen, denn für ein Wirtschaftsunternehmen zählt vor allem der wirtschaftliche Erfolg. Wegen dieser Gefahr wurde nicht nur eine Konzentrationskontrolle eingeführt, sondern auch dem öffentlichen Fernsehen eine Bestands- und Entwicklungsgarantie eingeräumt. Selbst die Begrenzung der Internetdienste wird von zentralen Verfassungsrechtlern wie Hoffmann-Riem kritisch gesehen.
Die Öffentlich-Rechtlichen stehen nicht nur im publizistischen Wettbewerb mit den Privaten, also dem Kampf um Aufmerksamkeit und Publizität. Seit dem Hinzutreten der Privaten werden die Öffentlich-Rechtlichen auch wirtschaftlichen Zwängen und dem Wettbewerb auf diesem Sektor ausgesetzt. Beide Säulen konkurrieren um Werbekunden und um Quoten, die diese Kunden anlocken sollen. Die Kontrahenten kämpfen nicht nur um die Gunst der Zuschauer und Werbekunden, sondern auch auf anderen Feldern. Die Privaten versuchen daraus Kapital zu schlagen, dass Deutschland föderalistisch organisiert ist und die Länder mitunter auch zueinander in Konkurrenz stehen. Dies ist möglich, weil die Kulturhoheit (also auch die Zuständigkeit für den Rundfunk) bei den Ländern liegt. Die Privaten drohen dem zuständigen Land bei zu restriktiver Aufsicht, ungünstiger Gesetzeslage oder schlechten wirtschaftlichen Aussichten mit Abwanderung in ein anderes Bundesland – MTV hat das z.B. schon dreimal gemacht. Da Medienkonzerne und ihr Umfeld durch die vielen Arbeitsplätze eine beträchtliche arbeitspolitische Macht und dadurch ein formidables Druckmittel besitzen, knicken die Länder meist ein und versuchen eine möglichst privatmedienfreundliche Linie zu fahren. Die Öffentlich-Rechtlichen können solche Sanktionsmittel nicht einsetzen, sie werden allein passiv – aber dennoch wirkungsvoll – von der Meinungs- und Pressefreiheit geschützt. Auch auf einem weiteren wichtigen Markt konkurrieren beide Säulen, nämlich die Film- und Fernsehproduktionswirtschaft. Die Kosten für etwaige Lizenzen z.B. für Serien und Sportübertragungen sind aufgrunddessen exorbitant gestiegen. So stieg beispielsweise der Preis für Übertragungsrechte der Bundesliga innerhalb von 10 Jahren um das 13-fache an.Subsummiert findet eine Ökonomisierung des Rundfunksystems statt: Die Ökonomie verdrängt die Publizistik. Diese Entwicklung bringt beide Säulen in enorme Bedrängnis.
Die Ökonomisierung lässt sich in vier Ebenen unterteilen, die von ihr betroffen sind: Individuum, Unternehmen, Markt und Politik. Das Individuum wird von ihr zur Kosten-Nutzen-Rechnung gezwungen, die mehr und mehr ethische Prinzipien verdrängt. Journalismus wird nach seinem Unterhaltungs- und Gebrauchswert bemessen, nicht nach seiner publizistischen Qualität. Er wird nicht mehr als öffentliche Aufgabe verstanden – Journalisten fokussieren sich stattdessen lieber auf ihre Karriere. Gerade in diese Lücke, die nur noch spärlich von einigen Qualitätsmedien zeitweise besetzt wird, stößt nun die (politische) Bloggerszene vor. Für die privaten Unternehmen und öffentlich-rechtlichen Medienbetriebe zählt nun vor allem die Steigerung der allokativen und produktiven Effizienz. Die Verwertungsketten sollen verbreitert und die Produktion billiger werden. Zum Unternehmensziel wird deswegen die Kostenführerschaft bei der Hintergrundnutzung am Tag und die Reichweitenmaximierung in der Prime-Time am Abend. Außerdem lassen sich durch eine avisierte breite Marktstellung Syngergieeffekte und maximale Erlöse erzielen. Der “Zuchtmeister Wettbewerb” regiert auch den Markt. Hier kommt es durch die Ökonomisierung zu steigenden Konzentrationen. Alle versuchen, ihre Wertschöpfungsketten auszubauen und neue Märkte zu erschließen. Außerdem bandeln die Unternehmen mit der Werbewirtschaft an, was sich in Unsitten wie dem Product-Placement niederschlägt. Die Politik schließlich trägt ihr Scherflein durch Deregulation und Veränderungen des Medienrechts bei. Zentral für die Entwicklung war natürlich die politische Forcierung und Zulassung des privaten Rundfunks.
Die Privaten waren notgedrungen sehr erfindungsreich, wenn es darum ging, Zuschauer- und Werbemärkte zu erschließen und Wertschöpfungsketten auszubauen. Da durch die schwache konjunkturelle Entwicklung auch der Werbemarkt ins Stocken geriet, wandten sich die Privaten mehr dem Zuschauer zu und ersannen neue Wege, diese Cash-Cow zu melken. Eine noch weitreichendere zeitliche Bindung war nicht mehr möglich, die Fernsehnutzung ist kaum mehr ausdehnbar, abgesehen von Parallel- oder Nebenbeinutzung. Auch die kontinuierlich ansteigenden Programmkosten und die schnelle Übersättigung mit gängigen Formattypen und dadurch kürzere Programmzyklen zwangen zu neuen Ideen. Man suchte nach anderen Wegen, den Zuschauer zu binden und Erlöse zu erzielen.
So kam es zur Radikalisierung der Kommunikationsregeln hin zu einem rein vom Nachrichtenwert getriebenen Journalismus. Das Fernsehen wurde in private und intime Bereiche ausgeweitet, der Zuschauer selbst zum Akteur (Reality-TV, z.B. Big Brother). Auch dadurch lassen sich Kosten sparen. Die Privaten orientierten sich am Sensationsgehalt einer Nachricht oder Sendung und konzentrierten sich auf eine unterkomplexe und effektvolle Aufbereitung; zynisch könnte man auch von “Verdummung” sprechen. Sie führten Shopping-Sendungen ein, die sich ideal mit der Werbewirtschaft verbandeln ließen (und eigentlich unter ein Werbeverbot fallen müssten…) und versuchten, über Call-In-Angebote (v.a. für Gewinnspiele) neue Einnahmequellen zu erschließen. Für die Sendungen wurden teilweise Merchandisingprodukte auf den Markt geworfen und Abonnement-Angebote eingeführt, die sich vor allem durch (Internet-)Fan-Communities realisieren ließen. Dadurch konnte man erfolgreich die Anonymität der Zuschauer brechen und Einblicke in ihre Sendegewohnheiten und Wünsche gewinnen. Man versuchte den Zuschauer auch durch Cross-Media-Strategien zu binden, also z.B. vermehrte Werbung in unternehmenseigenen Presseerzeugnissen (Cross-Promotion) oder Verkauf von relevanten Produkten. Hinter der ganzen Entwicklung steckt das Customer-Value-Konzept – ein Versuch, aus jedem Kunden das maximale Kapital zu schlagen; der Berufszweig nennt sich Customer-Relationship-Management.
Ein perfektes Beispiel für diese Neuheiten ist das seit Jahren erfolgreiche “Deutschland sucht den Superstar” (DSDS). Nicht nur wird in Bild und anderen Medien ein Riesenwirbel um die Kandidaten gemacht, es gibt natürlich auch im Internet Informationsangebote und Communities. Außerdem gibt es im Rahmen der Sendung Call-In-Angebote, um den favorisierten Kandidaten zu wählen oder bei Gewinnspielen mitzumachen. Auch Merchandisingprodukte kann man erstehen. Weitere Gewinne werden durch den Vertrieb und Verkauf der CDs der DSDS-Gewinner erzielt.
Nach diesen Entwicklungen ist das TV-Programm im Privatmarkt mittlerweile nur mehr ein Baustein einer komplexen Marketingstrategie. Sendungen werden gezielt für eine optimale Vermarktung geplant und produziert. Alternativ werden entsprechende Events veranstaltet (z.B. Raabs Wettbewerbe), crossmedial beworben und mit Merchandising begleitet. In der Folge wird versucht, den Lebenszyklus erfolgreicher Sendungen durch Fortsetzungen zu verlängern oder Adaptionen bzw. Imitationen auf den Markt zu bringen.
Aus der Ökonomisierung resultiert für die Öffentlich-Rechtlichen ein Dilemma. Der Kostendruck nimmt wegen des Auseinanderdriftens von Werbeeinnahmen und Programmkosten zu; ein Anheben der Gebühren ist unpopulär und deswegen stets der letzte Ausweg. Die enorme Preissteigerung bei massenattraktiven Angeboten durch die erhöhte Nachfrage setzt den Öffentlich-Rechtlichen weiter zu. Die Crux an der Sache ist vor allem, dass der verfassungsrechtliche Auftrag Vielfalt erfordert, sich aber gesellschaftliche Akzeptanz nur über Massenattraktivität herstellen lässt. Diese Konstellation wirkt sich natürlich auch auf die Gebührenfinanzierung und ihre Legitimation aus. Die Finanzierung über Werbung ist seit jeher beschränkt. Nur im Ersten und im ZDF darf überhaupt geworben werden, aber nicht nach 20 Uhr oder an Sonn- und Feiertagen. Außerdem dürfen die Öffentlich-Rechtlichen kein Tele- oder Radioshopping veranstalten. Nur Sponsoring-Spots sind ihnen seit 1991 erlaubt.
Die Frage war nun, wie die Rundfunkanstalten reagieren sollten – entweder würden sie marginalisiert werden oder sich selbst kommerzialisieren müssen. Schließlich kam es zur Ökonomisierung, die mit einem Sparzwang einhergeht. Außerdem wurden die Anstalten organisatorisch umgebaut. Es kam zu Fusionen und der Druck, weitere Fusionen einzugehen, wird zunehmen. Durch die Ökonomisierung nimmt leider auch die Abhängigkeit von der Politik zu. Die Öffentlich-Rechtlichen sind mehr und mehr auf sie angewiesen und Staatsferne deswegen ein umso bedrohteres Gut.
5 – Organisationsstrukturen und Regulierung
Ich möchte auch noch einen kleinen Einblick in die Organisationsstruktur der öffentlich-rechtlichen Anstalten geben, also Rundfunkanstalten und Landesmedienanstalten. Außerdem werde ich die verschiedenen Regulierungsinstanzen vorstellen.
Eine Rundfunkanstalt wird geleitet von einem Rundfunkrat, einem Verwaltungsrat und einem Intendanten. Der Rundfunkrat setzt sich aus gesellschaftlich relevanten Gruppen zusammen, darunter Politiker, Kirchen, Gewerkschaften, NGOs und Verbände. Er übernimmt die Kontrolle des Programms und wacht über die Einhaltung des gesetzlichen Sendeauftrags. Er hat dafür zu garantieren, dass das Programm zugangsoffen für alle gesellschaftlichen Gruppen ist, d.h. dass sich alle durch den Sender vertreten fühlen sollten. Der Rundfunkrat berät außerdem den Intendanten bei der Programmgestaltung und kann ihn wählen und abberufen. Wählen kann er auch einen Teil des Verwaltungsrats. Außerdem genehmigt er den Wirtschaftsplan. Der Verwaltungsrat beinhaltet neben den vom Rundfunkrat gewählten Personenim Regelfall den/die Ministerpräsidenten des jeweiligen Landes bzw. Länder und eventuell den obersten Richter. Er kontrolliert die wirtschaftliche Tätigkeit der Rundfunkanstalt und die Geschäftsführung des Intendanten. Außerdem ist seine Zustimmung für größere Investitionen und Festanstellungen nötig. Der Intendant ist der oberste Leiter der Anstalt und rechtlich für sie verantwortlich. Er führt die Geschäfte und repräsentiert den Sender. Die Programmgestaltung gehört auch zu seinen Aufgaben. Sie gibt er im Allgemeinen an Direktoren weiter, die er mit Zustimmung beider Räte ernennen darf.
Die Landesmedienanstalten wurden zur Regulierung des privaten Rundfunks gegründet. Ihr Hauptorgan besteht entweder aus Vertretern gesellschaftlich relevanter Gruppen oder ein unabhängig gewählter Rat bestimmt über programmbezogene Fragen und Zulassung von Sendern. Daneben existiert ein Exekutivorgan, meist ein Direktor mit drei- oder vierköpfigem Vorstand, das für Vorbereitung und Ausführung der Entscheidungen des Hauptorgans sowie für die laufenden Geschäfte zuständig ist. Die Aufgaben der Landesmedienanstalten umfassen die Zulassung und Kontrolle privater Rundfunkveranstalter, eine begleitende Kommunikationsforschung (z.B. ALM-Jahrbücher) und teilweise den Betrieb offener Kanäle. Sie finanzieren sich aus einem 2%-Anteil der Rundfunkgebühr (GEZ). Durch ihre logische Nähe zum privaten Rundfunk verstanden sie sich vor allem in der Anfangsphase auch als Förderer des privaten Rundfunks, schon allein, um sich selbst zu legitimieren und den Standortinteressen des Landes zu entsprechen. Trotz Unabhängigkeitsgarantie ist gelegentlich auch eine Ausrichtung an der Landespolitik bzw. -regierung zu erkennen.
Die Zulassung von Privatsendern trifft generell auf einige Vorbehalte: Zuerst müssen die rundfunkspezifischen Konzentrationsgrenzen eingehalten werden. Hierbei werden die intermediären Konzentrationen aber selten beachtet. Zweitens soll der Pluralismus gesichert bleiben. Oft ist dies nur außenpluralistisch möglich (ein Strauß an Sendern ist dann für Vielfalt nötig), da nur wenige Anbieter im jeweiligen Sendegebiet binnenpluralistisch sind. Außerdem hat die Landesmedienanstalt auf den inhaltlichen Bezug des Programms zum Sendegebiet zu achten. Oft wird von den Anbietern über bestimmte Sendungen oder Erwähnung des Studio-Standorts ein wenig Landeskolorit eingeflochten.
Die laufende Kontrolle der Landesmedienanstalten betrifft die Einhaltung der Programmgrundsätze, die im Rundfunkstaatsvertrag und den Landesmediengesetzen festgelegt sind. Die Sender haben selbstverständlich zentrale Verfassungswerte und die allgemeinen Gesetze zu (be)achten. Außerdem sollen sie Werte fördern (hier sei mir ein sarkastischer Huster erlaubt). Kontrolliert wird auch, ob journalistische Standards eingehalten werden, v.a. bei Informationssendungen. Es gilt auch, die Werberegeln zu beachten. Werbung ist nur zeitlich begrenzt möglich (12 Minuten pro Stunde) und muss als Blockwerbung stattfinden – ein Gebot, das die Sender immer mehr aufweichen. Eine weitere Regel (die auch mehr und mehr aufgeweicht wird) ist die klare Trennung von Werbung und Programm.
Die Landesmedienanstalten versuchen Anreize für Produktionen aus dem deutschsprachigen oder europäischen Bereich zu setzen. Im Gegenzug zu abgeforderten Standortzusagen kommt es zu einer “Landeskinderbevorzugung”. Aus dem dadurch entstehenden Konkurrenzkampf versuchten die privaten Anbieter, wie bereits erwähnt, Kapital zu schlagen. Dem versuchten die Anstalten durch vermehrte Zusammenarbeit zu begegnen. Außerdem kooperieren sie bei der Koordination der bundesweiten Ausstrahlung und erarbeiten gemeinsam bindende Richtlinien zum Jugendschutz und zur Werbung. Sie stimmen sich untereinander ab, wie der geltende Rundfunkstaatsvertrag anzuwenden sei und tauschen generell Informationen aus und diskutieren übergreifende Fragen, beispielsweise zur Medienentwicklung. Diese Zusammenarbeit wird durch Konferenzen der Anstalten (z.B. die KDLM, s.o.), Arbeitskreise und gemeinsame Stellen institutionalisiert.
Die Regulierung durch die Landesmedienanstalten trifft auf einige Schwierigkeiten: Die rechtliche Steuerung führt immer auch zu Ausweichreaktionen. Wie oben geschildert, zeigen sich die Privatsender dabei durchaus erfinderisch. Die Aufsicht wird auch dadurch erschwert, dass ihr Sinn mit der Marktorientierung der Unternehmen kollidiert. Die Ausdifferenzierung und Kombination verschiedener Wertschöpfungsakte (z.B. Produktion) und die zunehmende Internationalisierung sind weitere Regulierungsprobleme. Zu monieren ist auch, dass das Nichtbefolgen und Unterlaufen der Regeln für die Sender selten Konsequenzen hatte. Eher führte das Austesten der Grenzen dazu, dass die Anforderungen zurückgenommen wurden. Die Aufsichtsinstrumente wurden abgeschwächt und normativer Verzicht geübt, anstatt die gesetzten Regeln konsequent umzusetzen – wohl auch eine Konsequenz der Nähe der Landesmedienanstalten zu den Privatsendern.
Für den Rundfunk gibt es verschiedene Kontroll- und Regulierungsinstanzen. Eine davon wurde mit den Landesmedienanstalten schon vorgestellt. Des Weiteren gibt es beispielsweise noch die FSF, die fürs Privatfernsehen die Alterseignung von Sendungen und deren Sendeplätze prüft. Für den Pressebereich und Onlinezeitungen ist der Deutsche Presserat zuständig, der seit 1956 tätig ist. Seit 1972 trifft sich der Deutsche Werberat. All diesen Gremien ist gemein, dass sie als “zahnlose Tiger” gelten. Ihre Bestimmungen sind leicht zu umgehen: Der FSF kann man freiwillig Sendungen vorlegen, muss aber nicht, und der Presserat kann nur Rügen aussprechen oder eine Gegendarstellung fordern. Es handelt sich also mehr um passive Wächter, deren Funktion man dennoch nicht unterschätzen sollte.
Eine wichtigere Regulierung geht von der KEF aus, der “Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten”. Wie der Name besagt, prüft sie den Finanzbedarf der Rundfunkanstalten und schlägt dann den Landesparlamenten Rundfunkgebühren in bestimmter Höhe vor. Seit der erwähnten Umstellung der KEF 1994 aufgrund des Gebührenurteils des BVerfG findet dieses Verfahren in drei Stufen statt: Als erstes melden die öffentlich-rechtlichen Anstalten ihren Finanzbedarf bei der KEF an. Diesen prüft die KEF im zweiten Schritt. Danach legen die Landesparlamente aufgrund der Beurteilung der KEF die Gebühren fest, wobei ihnen selbst nur die Prüfung der Sozialverträglichkeit des KEF-Vorschlags erlaubt ist.
Bei der Ermittlung des Finanzbedarfs soll die KEF den Grundsatz der Programmneutralität überprüfen und von den Programmentscheidungen der Rundfunkanstalten ausgehen. Der von den Anstalten angegebene Bedarf darf nur dahingehend überprüft werden, ob die Programmentscheidungen im Rahmen des Rundfunkauftrags und im Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit getroffen wurden.
6 – Prognosen für die zukünftige Entwicklung
Nach mittlerweile 25 Jahren privaten Rundfunks würde man eigentlich erwarten, dass etwas Ruhe ins System eingekehrt ist. Trotz sich abschwächender Konflikte flammen aber von Zeit zu Zeit immer noch alte Lagerkämpfe auf, und auch neue Terrains und Schlachtfelder tun sich auf.
Die zunehmende Digitalisierung wird ihren Tribut fordern und ein zentraler Punkt werden, wo sich die Interessen reiben. Die Öffentlich-Rechtlichen werden unterstützt von interessierten Bürgern und Verfassungsrechtlern eine Rücknahme der restriktiven Internetbeschränkungen fordern. Im Zeitalter der Informationsgesellschaft sollte (und imho muss) diese Klage auch Aussicht auf Erfolg haben. Im Rahmen dieser Diskussion wird sich auch ein weiteres Thema auftun, nämlich die Rundfunkgebühren. Immer häufiger werden die Beschwerden, und die Privaten werden sicher gerne die Glut schüren, um Stiche gegen die mächtige Konkurrenz zu setzen. Dabei ist durchaus eine Umstellung auf eine haushaltsbasierende Gebühr oder ein steuergetriebenes Modell mit klaren Einflussbeschränkungen gegenüber dem Staat denkbar.
Die von publizistischer Erfahrung und Ökonomisierung forcierte Konvergenz zwischen Privaten und Öffentlich-Rechtlichen wird sich abschwächen. Wahrscheinlicher ist eine divergente Entwicklung in den nächsten Jahren, die der Rationalität des Rundfunksystems geschuldet ist. Die Öffentlich-Rechtlichen werden sich dabei wieder mehr auf publizistische Werte besinnen, während die Privaten sich im ewigen Kampf um Quote aufreiben. Den öffentlichen Sendern hilft dabei auch, dass die Politik sich mehr und mehr deren Wichtigkeit bewusst macht. Sie sind schließlich die einzige Möglichkeit, massenwirksam und möglichst unverzerrt Öffentlichkeit für ihre Belange herzustellen. Es steht also eine Renaissance der Öffentlich-Rechtlichen an, die sich auf Informations- und Politikvermittlung gründet.
Weiterhin werden die Öffentlich-Rechtlichen nach der richtigen Balance zwischen Marktlogik und Gemeinwohl suchen. Gerade auch im Hinblick auf die Legitimation der Rundfunkgebühren und dem Erhalt der Themen- und Meinungsvielfalt sind internationale Übereinkünfte notwendig. Eine wichtige Rolle wird dabei auch die EU spielen. Sie hat sich 1997 dadurch ins Abseits geschossen, dass sie Fernsehen bzw. Rundfunk als Dienstleistung definierte, obwohl er zurecht in den meisten Ländern als Kulturgut gilt. Gleichzeitig hatte sie zumindest geregelt, dass sog. “Major Events” nicht exklusiv im Pay-TV laufen dürfen. Trotzdem ist seitens der Kommission weiterhin das Bestreben zur Deregulierung des Rundfunkmarktes erkennbar. Sie gab und gibt der Industriepolitik den Vorzug vor der Medienpolitik und setzt die Wirtschafts- vor die Kulturgemeinschaft. Hier stehen die europäischen öffentlichen Sender vor großen Herausforderungen.
Eine weitere Front hat sich kürzlich dadurch aufgetan, dass Politiker ungeniert Einfluss auf die öffentlich-rechtlichen Sender zu nehmen versuchen. So ersetzte der Verwaltungsrat des ZDF unter Leitung von Roland Koch (CDU) den kritischen und bissigen Chefredakteur Brender mit dem ergebeneren und unausgewogenen Peter Frey. Noch schamloseres Treiben geschieht derzeit beim Bayrischen Rundfunk, wo Angela Merkel versucht ihren Regierungssprecher als Intendanten zu installieren. Diese Berlusconisierung der deutschen Medienlandschaft, die sich auch im Duopol von Springer und Bertelsmann auf dem Privatmarkt manifestiert, muss abgewendet werden. Denn sonst sind die drei ehernen Gebote von Hugh Carleton Greene, weder Parteien, noch Regierung, noch kommerzielle Interessen sollten je die Regie im Rundfunk übernehmen, den Geiern zum Fraß ausgeliefert – und mit ihnen letztendlich auch die Demokratie.
Obwohl hauptsächlich Rentner und Arbeitslose den Fernseher noch als Leitmedium betrachten und der Mainstream sich langsam aufs Internet zubewegt, bleibt der Rundfunk von zentraler Wichtigkeit. Deswegen wird mit Spannung zu verfolgen sein, wie sich das Rundfunksystem weiter entwickelt.
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